王付轩
零基预算改革是一场敢于刀刃向内的自我革命，是对传统模式的“破”、当前标准的“立”、着眼长远的“建”。
2024年，北京市通州区财政局将零基预算改革作为缓解当前财政收支矛盾、打破支出固化格局、实现财政资源优化配置、破解政府治理痛点的有力抓手，坚持“以零为基、破立并举、有保有压、以效促用”原则，印发全面实施零基预算改革方案，树立以零为基点编制预算的新理念，探索出“12334”财政管理新方式。在编制2025年预算时，压减资金需求31.85亿元，压减率11%，形成可复制可推广的北京城市副中心经验。
打基础——紧抓“一个关键”，筑牢财政管理根基
项目管理是零基预算改革的关键。按照“项目跟着政策走、资金跟着项目走”的原则，全面梳理长期存续、交叉重叠、低效无效等财政支出政策，清退27项政策，压减资金需求1.55亿元。创建公共服务、产业扶持、编外人员、政府购买服务、重点项目建设等5个重点事项清单，覆盖超2400个项目、资金约330亿元。同时，以清单为基础，坚持“先谋事、后排钱”，探索按照“评、入、退、返”的方式建立滚动项目库，根据轻重缓急、手续完备性、支出时序等因素，分级管理项目，动态更新调整级次变化，强化项目储备。
定标准——运用“两种方法”，精准核定支出标尺
核定支出标准是零基预算改革的核心环节。按照基本支出“定员定额”、项目支出“同事同标”的原则，利用横向纵向对比法和成本绩效分析法，创建了一套支出标准，实现财政管理有了同一把“尺子”、资金支出有了同一个“标杆”。
横向纵向对比法，即通过横向对比其他区、纵向对比以前年度，同时参考市场最低价，力争支出标准在各区处于中低水平，资金额度保持平稳或呈逐年下降趋势。
成本绩效分析法，即聚焦教卫文体、城市治理、行政运行等重点领域，选取资金量大、社会关注度高、示范性强的项目开展成本绩效分析。按照绩效目标、投入成本、产出质量和效益匹配对应的原则，全面打开成本构成，科学核定支出标准248项。
破基数——创新“三级联审”，重塑预算编制理念
在预算编制环节，摈弃“基数+增长”的旧观念，打破支出固化僵化格局，按照“非必要不安排、不经济必压减、低效益严控制”的原则，形成“业务审、绩效评、专项定”联审机制，通过有保有压，实现资金精准投放。压减资金30.3亿元，其中压减政府购买服务项目8.36亿元。腾挪的资金投放在保基本、保民生、保重点等领域，2025年预算安排这些领域金额占区级一般公共预算支出89%，比上年增长2.4%。
一是专业审核，把好“入口关”。成立审核小组，明确审核标准与指标，压减超标准、超职责、执行率低的项目，突出重点项目保障，推进项目整合与优化。
二是专家评价，用好“过滤器”。聘请专家开展集中事前评估，实现事前评估范围全覆盖，涉及申报项目1716个。事前绩效评估未通过的或事后绩效评价差的，不予安排预算。
三是专项评定，当好“铁公鸡”。通过打开支出结构核定法，穿透式审核项目内部构成，用合同对照负面清单，进一步压减剔除低效无效支出，挤出“剩余水分”。
强统筹——紧握“三项抓手”，聚力财政收支统筹
加强收支统筹是零基预算改革的重要基础。着力推进同一领域不同渠道资金、财政拨款与单位自有资金、不同年度间财政资金、“三本预算”等统筹整合，化“零钱”为“整钱”，有效减少“各自为政”、资金“撒芝麻盐”等问题。
一是加强单位自有资金统筹。单位资金也是公共资金，必须全部纳入预算。统筹使用非财拨资金，将原由财政资金支持变为优先通过单位自有资金解决，避免资金沉淀浪费。
二是加强跨层级资金统筹。坚持积极争取与主动腾挪两手发力，综合考虑上级转移支付、超长期特别国债、增发国债、地方政府债券等因素，盘活存量，用好增量，统筹安排资金。
三是加大“三本预算”统筹力度。加大一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算统筹力度，提高“三本预算”管理水平。
提绩效——着眼“四个发力点”，提高资金使用效益
加强预算绩效管理是零基预算改革的关键举措。该局通过“目标、事前、事中、事后”闭环管理，用好预算绩效“指挥棒”，解决预算安排不合理、资金使用效益不够高等问题。
一是从严实施绩效目标管理。合理设置项目绩效目标，严格落实绩效目标和预算同编、同审、同批复、同公开的工作机制。未按要求设定绩效目标的项目，不得纳入项目库，也不得申请预算资金。
二是创新事前绩效评估机制。建立部门单位自主评估、财政专员全面评估、机构专家重点评估的三级评估机制，高效高质完成重大项目评估442个，资金核减率29.63%。
三是强化事中绩效运行监控。对污水处理、道路养护等28项事关民生保障的项目进行财政重点监控，研判绩效目标完成、预算执行、资金管理等情况，及时对发现的问题纠偏纠错，合理调减延续开展的项目预算。
四是全面开展事后绩效评价。以财政重点评价与部门单位自主评价相结合的形式，对所有项目预算资金的投入、使用、产出和效果等开展绩效评价，实现“三本预算”全覆盖，达到“以效促用”的效果。
零基预算改革不是“一锤子买卖”，是一项长期的系统性工程。下一步，通州区财政局将在滚动化加强项目储备、常态化开展项目审核、标准化健全支出体系、信息化赋能预算管理等方面持续发力，推进改革走深走实。
（作者系北京市通州区财政局党组书记、局长）