在南京石榴新村，曾经昏暗逼仄的“握手楼”变成阳光通透的崭新楼房；在雨花台区小行社区，一座闲置多年的办公楼被改造成热气腾腾的“小米行大食堂”，每天有数百位居民排队就餐；在秦淮河畔，昔日冷清的水木秦淮艺术街区成了艺术生展示作品、赛艇爱好者挥桨破浪的活力水岸……
这些看似不相关的场景，背后流淌着同一股深刻的变革驱动力量——城市更新。作为全国首批城市更新试点城市和中央财政支持城市更新行动的城市，南京的城市更新并非简单的大拆大建，而是针对城市内不适应现代生活需求、存在安全隐患、功能品质落后的区域，以可持续的方式实施功能完善、结构优化、环境提升和活力再造。
“忧居”变“优居”：“居民议事”机制破解危房改造难题
“签协议那天，我排在第11号。为什么这么积极？因为真是等不起了！”在位于南京新街口商圈核心区域的石榴新村住了大半辈子的张来福至今记得老房子的窘迫：墙皮剥落、雨天漏水，家里没有独立厨卫。如今，他和93岁的老母亲分别拿到一套原址回迁新房，“阳光充足，心里敞亮。”他美滋滋地说。
张来福家的变化，是南京以城市更新思维破解老城危房治理难题的缩影。石榴新村建于上世纪50年代，房屋老化、私搭乱建严重，被鉴定为最危险的D级危房。由于紧邻国家级文物保护单位朝天宫，受严格的文物紫线和规划限高制约，传统商业开发模式在这里行不通，项目曾“三进三出”无人接盘。
“我们算过账，如果按传统征收拆迁再‘招拍挂’，政府可能要亏损十多亿元。”南京越城建设集团秦淮城市拆迁有限责任公司经理李壹飞介绍，2024年7月，南京创新采用“留改拆”中以“拆建重组”为主的更新模式。“这不是征收，也非简单加固，而是政府与居民协商、共担成本的‘协议搬迁’，市、区财政补贴60%建设费用，产权人出资40%，居民可选择等面积原址回迁或货币补偿外迁。”李壹飞说。
关键突破在于协商议事机制。“我们开了50多次居民议事会，会议室坐不下，走廊都站满了人。”李壹飞回忆，最激烈的争论聚焦在居民自建的三层面积认定上。经过多轮协商，最终形成人性化方案，即家庭人均面积不足15平方米的可部分认可，其余则按市场评估价补偿或享受外迁优惠。这种方案保障了居民的核心利益，得到了群众的普遍认可。
“政府出了‘大头’，我们自己承担一部分，换来的是安全的房子、独立的厨卫和永久的产权，心里踏实！”张来福道出了居民的心声。石榴新村的实践表明，当城市更新从政府主导征收转向多元协商共建，老城居住条件改善与历史文化保护、政府财政可持续之间便能找到平衡点。目前，首批200多户石榴新村居民已喜迁新居，一个安全、宜居、和谐的新社区从蓝图变为现实。
“嵌入”变“融入”：一个食堂带活一座中心
“两荤一素一汤，刷卡显示11块5，便宜又干净！”下午5点半，在南京雨花台区小行社区嵌入式服务中心的食堂，刚下班的李女士一边刷卡一边称赞。这个2025年建成、由闲置办公楼改造的社区综合体，中央财政投入的200万元资金起到了关键的撬动作用，而社会资本的专业力量又为项目的可持续运营提供了持续活力。
“单靠财政补贴或社区自己干，很难长期维持。”小行社区党委书记谈宁坦言，服务中心引入南京恒宇餐饮公司负责食堂运营，利用其供应链优势降低成本。“像荤菜一般不超过10元，素菜2到5元，每天都有1元的特价菜。”谈宁介绍，对60岁以上老人每餐还有额外优惠。
食堂开业后迅速成为社区“流量中心”，日均服务超350人次。“中午11点开餐，经常9点半就有很多居民来排队。”谈宁说，更重要的是，它形成了一个稳定的“流量入口”，带动了整个服务中心的人气与活力。
下午4点，在中心的普惠托育点，从事IT工作的王先生准时接走了两岁半的儿子。“一个月3500元，比请住家保姆便宜，关键是专业、放心。”王先生表示。这个拥有45个普惠托位，由专业机构运营，依托社区背书的托育点，解决了年轻父母的育儿难题。孩子们的三餐两点，正是由楼下的社区食堂专门配送。
与许多社区图书室的冷清不同，同在中心一楼的“城市书房”却十分热闹。谈宁介绍，一位住在附近正在装修房子的居民，几乎每天都来“报到”，把这里当作读书看报的“自习室”。一些来吃饭、接孩子的家长，也会过来翻翻书报杂志。“过去的书房功能单一，使用率不高。但现在，它成了社区服务中心的有机组成部分，是居民的自习室、交流角，也是社区公益活动的物理载体。”谈宁说。
“财政资金完成了空间改造和硬件提升，但长期服务供给必须依靠专业的社会力量。”南京大学社会学院教授闵学勤分析说，小行社区通过“公益+低偿+市场”的混合运营模式，利用财政资金撬动社会资本，而社会资本则凭借专业能力控制了成本，提升了服务质量，实现了社区服务的“自我造血”，让每项服务的价值和利用率得到根本提升，真正融入百姓的日常生活。
“锈带”变“秀带”：财政资金“信心引领”
“这幅画是我创作的，标价3800元，已经有人预定了。”在秦淮河畔的水木秦淮艺术街区，南京艺术学院学生吴晓铭说。他的摊位位于街区设立的“发射台”——一个专门孵化大学生文创项目的文化展馆。
秦淮河畔的水木秦淮曾是业态杂乱、人气寥寥的“河边锈带”。近年来，南京文旅集团投入资金超过2亿元对街区进行改造提升，特别是2024年600万元中央城市更新补助资金，被重点用于艺术装置、滨水步道贯通和赛艇码头建设，为水木秦淮艺术街区的“微改造、精提升”再助力。
“600万元不仅是资金支持，更是信心引领。”南京秦淮河建设开发有限公司总经理张健说，在国有企业市场化运营中，这笔补助资金像一颗“定心丸”，让团队更加坚信，街区的改造思路、做法是具有示范和引领意义的。
马来西亚留学归来的学生开设手作店，消费者在网红“糖葫芦CEO”摊位前排起长队……改造后的水木秦淮艺术街区已成为年轻人的梦想“发射台”。街区与南京艺术学院深度联动，成功打造“南艺后街”品牌，免费或低价提供空间给学生创业、办展。“我们支付给学生单笔几千到1.5万元不等的创作费，虽然钱不算多，但足以支撑一个毕业生在南京生活半年，给他们一个爱上南京、留在南京的理由。”张健动情地说。
“我们几乎是和街区一起成长起来的。”青木画室校长石桐瑞回忆道，2008年他刚来时，拥有的不过是一间不足58平方米的小画室，用于开展青少年艺术培训。依托街区日益浓厚的艺术氛围，画室如今已发展到2000多平方米，每年为南艺等顶尖艺术院校输送大量人才。“街区的改造不只是外观提升，也为艺术教育机构创造了良好的生态。”石桐瑞说，“这里有源源不断的艺术人才和展示平台，形成了良性的互动循环。”
近年来，为吸引年轻人，引领城市新潮流，水木秦淮艺术街区还通过引入专业赛艇俱乐部，举办大学生国际赛艇公开赛以及13.14公里的赛艇马拉松，让古老的秦淮河焕发出青春的活力。“我们想把赛艇这项看似小众的运动，变成市民可感可及的大众休闲项目。”张健说。
从“环境整治”到“活力营造”，秦淮河岸的更新实践，开辟了一条文化、艺术、体育、商业融合发展的路径。财政资金不仅改善了物理空间，更激活了社会力量与市场活力，使城市存量空间实现了社会价值与经济价值的双提升。
绩效引领与制度创新：“南京路径”的差异化探索
“与一些城市相比，南京的更新更偏向‘点状织补’和‘精细活化’。”南京市城乡建设委员会建设二处副处长顾志明分析，当部分城市仍存在大面积“城中村”需整体改造时，南京的城市化率已超87%，面临更多的是历史城区内小片区、点状的更新任务。这就像一件珍贵的旧衣，需要的是精心修补而非整体替换。
顾志明介绍，这种差异决定了发展路径的不同。南京的创新体现在三个方面：一是制度设计上敢于突破，针对老城危房出台专项政策，首创“协议搬迁”模式，破解了法律和资金瓶颈；二是在地化融合上，强调与属地高校、文化单位、居民深度互动，如“南艺后街”“居民议事会”，使更新根植于社区肌理与城市文脉；三是在可持续运营上，财政资金不“包办”，而是通过竞争性分配、绩效评价，撬动市场力量，探索“微利可持续”的商业模式。
为确保财政资金发挥最大效益，南京建立起一整套项目管理体系，以包含28项指标的绩效评价“指挥棒”贯穿始终。“群众满意度、功能完善度、文化传承度等‘软指标’与工程进度、投资完成率等‘硬指标’同等重要。”南京市财政局资环处副处长陈翔强调，评价结果直接与后续资金安排挂钩。在石榴新村、小行社区、秦淮河畔，厚厚的居民议事记录、食堂的客流数据、商户的满意度调查表，都是绩效评价最鲜活的注脚。
在南京，城市更新是一条多方共建、精细织补的可持续之路。财政资金的精准滴灌与制度设计的持续创新，让古城在守护文脉、改善民生的平衡中，焕发出与时俱进的温暖与活力。