政府投资项目涉及面广、资金量大，一直以来是财政支出的重要投向领域，也是财政资金管理的重点内容。强化政府投资项目源头管控，提高资金支出绩效，对于财政资金管理具有现实意义。
近年来，江苏省南通市财政局树牢“大财政”理念，勇于突破职能框架约束和边界划分，形成财政部门牵头编制城建、交通、水利计划和项目前期研究论证的“南通特色”，即打通项目造价源头管控最关键一环，提升政府投资项目管理水平。
强化源头管控 “财智”双驱增效益
深秋之际，凉风习习。汽车在宽阔的通京大道上行驶，道路两旁成片的夹竹桃竞相绽放，一扫“上班族”一天的疲惫。
作为南通市的重要交通干道，2023年年底，通京大道快速化改造工程全线通车，为百姓带来了实实在在的便利。这背后，是财政等部门的共同谋划与努力付出。
“改造工程方案不仅是简单地优化，而是经历了颠覆性调整。”南通市财政局经济建设处处长孙洋介绍，原方案拟采用全线高架设计，全长4.06公里，工程投资估算高达13亿元。
“我们从项目实施的必要性、可行性和科学性等方面入手，重点关注能否实现预期效果。多次组织住建部门、建设单位和设计单位进行会审，对方案反复进行‘回头看、再论证’。”孙洋介绍，如果采用通京大道之前的改造方案，会带来一些问题。比如，在三号桥立交节点将三向六车道合流为两车道，会形成堵点；高架落地点离南通北高速收费站距离不足120米，会加剧站点拥堵，车辆排队可能会溢出高架，增加安全隐患；如果采用全线高架，则与城北大道和幸余路等线路规划在衔接方面存在不确定性。
南通市财政投资评审中心主任马良兵介绍，经过数次评审，方案改为分期实施。先建设通京大道涉铁段，即从三号桥跳台实施至过宁启铁路约200米，同时设置信号灯绿波控制，以提升剩余路段的通行效率；后续，根据城北大道和幸余路等线路规划推进进度再适时启动。
通京大道改造之初，南通市财政局副局长施桂林驾车沿路走了数遍，脑中模拟出车辆通行的可能场景。“交通建设利国利民，财政资金一分一毫来之不易，把钱用好是门学问，也是财政的责任与担当。”施桂林感慨。
据测算，改造后车速每小时提升10公里，当期投资降至3亿元，节约资金10亿元，实现了功能提升与资金节约的双重目标。市委、市政府高度认可新方案，而且明确规定，将前期研究论证作为所有城建项目决策实施的前置条件。这也为财政部门成为前期研究主力军之一奠定基础。此外，依托研究论证机制节约资金成效更加显著，自2022年以来，累计节约财政投资超20亿元。
目前，在南通火车站北侧，综合客运枢纽开发工程正如火如荼进行着。该项目是推动南通市经济发展、构建现代综合交通运输体系的重要抓手，南通财政充分参与开发企业的方案设计。
“我们本着以人为本的理念，突出功能为先，兼顾景观效果，努力为老百姓提供更有经济性、社会效益更好的公共产品。”施桂林介绍，2023年，财政牵头组织自然资源和规划局、市政园林、交通等部门与城建集团就综合客运枢纽开发工程进行多轮会商，达成了包括利用广场架空层代替停车楼、完善车辆进出站交通流线、优化广场上盖层层下空间等方案的一致意见。在保持开发总规模与原方案基本持平的前提下，有效降低了建设成本，总投资由原方案的约13亿元降至9.5亿元。
“目前，专项债资金已经下发用于项目建设，该工程预计2027年底竣工。财政部门‘出钱出智’，是我们坚实的依靠。”南通城建集团工程部经理王昭说。
凝聚协作合力 “业财”融合优方案
在洪江排水有限公司出水池内，层层处理后的污水变得清澈透亮，经出水管网流入周边河道成为生态补水，为区域水环境改善提供源源不断的水动力。这是洪江污水处理厂扩容改造工程最终被采用的方案，即在原址基础上扩建常规地上式污水处理厂。
“目前出水水质已稳定提升至地表四类水标准，污水改造提升一阶段项目新建的二级处理设施已经投入使用，日污水处理能力提升至29.8万吨。”南通水务集团有限公司副总经理符海明介绍，后续三阶段的设施建设将根据既有设备寿命到期情况、污水总量的变化分期实施。
该工程之前有两种方案：一是用主管调水，再集中处置的搬迁工程；二是新征用地，建设全地埋式污水处理厂。“我们和住建等相关职能部门会同水务集团专业技术人员进行多轮研究分析，综合考虑了投资成本、城建规划、环境风险及建设期间污水厂的稳定运行等因素，最终确定采取就地分期改造的方案，有效缓解了支出压力。”孙洋说。
方案的不断优化使资源利用效率持续提高，也实现了财政资金的高效使用。财政部门在项目源头发力，真正实现了在确保使用功能的前提下，将有限的资金惠及更多民生、经济发展等项目。项目计划编制涉及投资额和年度资金支出的确定，严格把控编制关口，才能将项目造价源头管控落到实处。
“2019年，我局主动向市政府请缨，牵头编制市本级年度城建、交通、水利计划，即由主管部门申报拟新建项目，财政部门负责逐个项目把关和计划草案编制。”施桂林介绍，在计划编制过程中，财政部门优先保障跨区域重大交通基础设施项目以及涉及百姓民生、区域经济发展的重点项目，其余项目原则上列入储备库。
在此理念引导下，南通市预计投资金额为500亿元的某项目，经过实地调研、院士专家论证等环节，决定暂缓实施，节约了大量当期财政资金。
深化系统研究 “数字”赋能强引擎
南通市财政局紧扣项目资金管理关键环节和难点问题，在省内率先研发与项目过程管理要求深度融合的政府投资项目综合业务管理平台。
“依托信息化管理系统，市本级城建项目审计核减率和变更率控制在2%左右，取得较好成效。”孙洋介绍，各模块管理逐级细化，实现项目估算、概算、合同价、拨款金额嵌套式控制，从根本上杜绝“三超”（超估算、超概算、超预算）问题的发生。同时，定期跟踪资金申请的及时性与准确性、项目预算执行进度、项目变更等情况，进行统计分析。此外，强化全流程留痕管理，审核过程和佐证材料全面留痕，建立起“管理要求可落实、审核责任可追究”的闭环体系。值得一提的是，南通财政主动将管理平台接入纪检、审计部门，形成建设部门“做事”、财政部门“管钱”、审计部门“跟踪”、纪检部门“监督”的四位一体监督管理模式。
在施桂林看来，加强政府投资项目源头管控的落脚点不仅仅是一个单体项目，而应向体系化研究方向转变。
目前，南通市财政局会同相关部门正在将各类交通基础设施成图汇总，摸清现状、近远期规划的设施分布和数量，实现交通“多规合一”的可视化表达。充分考虑各类交通系统之间、交通系统与空间用地之间存在的矛盾，将高速公路、铁路、城市快速路、轨道交通四类系统一并梳理。在各系统与空间用地的匹配和预控方面，重点考虑廊道和节点与“三区三线”的匹配性和用地集约性。
“在‘一张图’的研究过程中，我们初步梳理出各规划的矛盾冲突点约50处并研究解决对策，为空间土地匹配与预控提供指引。保守估计，此举将节约后期投入资金近百亿元，极大提升了财政资金使用绩效。”孙洋说。
其实，南通市财政局早在10年前就开创了以项目概念性设计推动规划调整的先例。在通吕运河和海港引河两侧景观带实施过程中存在“拆一段、建一段”的现象，导致景观风格混杂、绿地功能单一，无法形成沿河整体效果。在区域性详规已经确定的情况下，财政局与建设部门反复沟通协调，提出“两河两岸”景观概念设计及“五龙汇”理念，从全城角度谋划并精选设计单位，突破性地提出将设计成果和设计费挂钩的举措，最大限度调动设计单位的积极性。
南通市财政局党组书记、局长曹金海表示，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政部门必须深度参与各类政策、项目前期研究和全过程管理，才能保证财政资金发挥“四两拨千斤”的撬动作用和政策导向的牵引作用。南通财政始终坚持“以政领财、以财辅政”理念，全面加强财政科学管理，不断创新支持发展模式，助推城市功能品质提升，实现高质量发展。